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Le changement dans le secteur public |
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20 juillet 2009 |
Jean-Pierre Guichané
COMMENT ANALYSER LE CHANGEMENT ET COMMENT LE REGULER DANS LES ORGANISATIONS PUBLIQUES ? Ce travail a été réalisé à partir des études sur le changement et des expériences des services publics vécues au quotidien depuis quelques années. Les exemples ne concerneront donc pas les changements industriels qui ont donné lieu à une littérature abondante. Qu’y a-t-il de commun entre la mise en place de projets individualisés ou une démarche qualité dans une association socio-pédagogique, l’informatisation ou la décentralisation de la gestion dans une commune, la réorganisation d’un service de Ressources Humaines dans un Etablissement de Services Publics, de nouvelles compétences ou activités dans un service de développement économique ou d’aide sociale, la mise en place d’un système d’évaluation ou d’appréciation du personnel, l’aménagement d’un accueil, la résolution de dysfonctionnements organisationnels dans un service, la Négociation de contrats d’objectifs dans un établissement médical (avec l’Agence Régionale de l’Hospitalisation), la mise en place d’ Audit interne ou de contrôle interne (avec gestion par tableaux de bord),… ? La notion de changement et ses caractéristiques actuelles d’efficacité et de rationalité sont la base commune de tous ces exemples en distinguant le changement programmé, déterminé, localisé, que l’on peut proposer comme tel à l’organisation, du changement non programmé, provenant d’une usure voire du refus des modèles antérieurs sans faire émerger un type de solution possible. Si l’on veut introduire un changement, il faut réussir à modifier l’équilibre quasi stationnaire dans un sens délibéré et se demander quelle direction, quel Objectif stimulant, quel programme cohérent va-t-on mettre en œuvre pour réussir le changement. Dans tout changement, nous trouvons deux types de forces, celles favorables et celles qui résistent. Soit on augmentera les pressions en faveur du changement (gratifications, promesses ou menaces) soit on diminuera les Résistances envers ce changement (atténuer l’anxiété, la peur du « hors norme », du rejet par les autres, du « est-ce que je serai capable de… ? »). Combien de fois entendons nous dire par des personnes au-dessus de 50 ans : « C’est pour les jeunes, pour moi ça va trop vite, heureusement qu’il ne me reste que x années à faire… », quand on ne compte pas les mois voire les jours. Il faut éclairer les réflexions sur le changement par la transformation actuelle des contextes et rapports humains c’est à dire d’une part le Processus de massification (en ce qui nous concerne l’information et la Communication : toutes les organisations ont aujourd’hui un lien plus ou moins fort avec Internet), et d’autre part, l’éclatement des modèles traditionnels d’autorité par la conception différente du pouvoir et le refus d’une relation stricte de dépendance (le cadre ou l’agent de maîtrise laisse la place à des ouvriers responsables, des unités autonomes de travail, des leaders ou managers d’équipe). Dans tout changement organisationnel, nous prendrons en compte simultanément des niveaux techniques, économiques, sociaux et individuels. De plus, le changement interne ne peut se comprendre qu’en référence aux changements de l’environnement qui viennent modifier les relations du système organisationnel avec l’extérieur. Dans un premier temps, nous expliquerons ce qu’est un changement dans une organisation, puis nous l’analyserons pour pouvoir orienter les mesures de Régulation à prendre. Enfin, nous développerons notre conviction que l’échec du changement n’en est peut être pas un si l’organisation est en situation d’apprentissage. 1- DES METHODES, TECHNIQUES, CRITERES POUR ANALYSER : ENTRE RATIONALITE TECHNOCRATIQUE ET RATIONALITE LIMITEE
A présent, prenons l’histoire de cet établissement hospitalier : « Nous sommes depuis quelques années dans des démarches de modernisation. Nous avons débuté au début des années 80 avec la démarche de soins, puis nous avons écrit des protocoles, nous avons réalisé une étude d’hygiène (H.A.C.C.P.) pour nos cuisines, et avons Fait une démarche qualité au bloc opératoire après avoir écrit les procédures d’accueil de l’établissement. Nous souhaitons obtenir d’ici un an la norme ISO 9002 pour notre laboratoire d’ingénierie biomédicale, mais il faut d’ici là que le personnel utilise les outils et méthodes mis en œuvre. En est-il capable ? ».
L’introduction du changement fait tout d’abord appel à des méthodes rationnelles dites technocratiques qui ont pour effet de rassurer en présentant le changement sous un aspect instrumental. Nous avons donc vu apparaître des logigrammes, des roues de Deming (plan/do/check/act), des arbres de causes, de Décision, des votes pondérés pour témoigner de la volonté participative, des diagrammes GANTT, PERT, des matrices multicritères témoignant de la rigueur du travail, ….
Le changement est présenté comme un choix fondé face à différentes alternatives et hypothèses, et plus ce choix semble rationnel, plus les directions pensent que l’ensemble du personnel le partagera. Cependant, tout changement doit intégrer l’action collective qui ne peut se résumer à des méthodes et outils. Avant de démarrer quoi que se soit, l’organisation doit fonctionner sur les notions de justice, puis de confiance (dans les autres, dans la hiérarchie, dans l’institution). Le changement doit par ailleurs être à la fois réalisable, tangible ou en cours de réalisation et valorisant.
Les étapes successives du changement les plus couramment présentées sont au nombre de cinq :
1. Le refus de comprendre : Phase généralement brève au cours de laquelle nous devons réajuster notre réalité. Il y a mise en question des croyances et des attitudes.
2. La résistance : phase non seulement naturelle, mais aussi utile, permettant notamment de filtrer le changement et de le rendre objectif. Certains parlent de malaise ou crise culturelle (avec révolte ou abattement).
3. La décompensation : phase où nous nous sentons perdants, abattus, la résistance ayant été « vaincue ».
4. La résignation : elle prolonge la décompensation. Nous nous résignons au changement, mais son prix nous obsède encore. Nous élaborons une nouvelle croyance avec une résurgence de l’ancienne.
5. L’intégration : elle se décompose en 2 temps.
¨ L’intégration conceptuelle dans laquelle nous terminons le processus de deuil de notre réalité précédente ; le changement fait désormais partie de notre réalité et nous le projetons sur l’avenir
¨ L’intégration comportementale : nous sommes capables d’ajuster nos comportements à notre nouvelle réalité et nous abandonnons nos anciens comportements
Cette étape, pour certains, systématise des valeurs nouvelles que les élites promeuvent en disant que se sont ces valeurs qu’il faut avoir.
Ces étapes présentent plutôt rationnellement le changement et ses conditions. La réalité fait apparaître les limites de ces raisonnements. Le changement est une opération qui met en jeu non pas la volonté d’un seul, mais la capacité de groupes différents. Ces groupes sont engagés dans un système complexe à coopérer autrement dans la même action ; il est donc le Résultat d’un processus collectif à travers lequel sont mobilisées, voire créées, les ressources et capacités des participants nécessaires pour la constitution de nouveaux jeux. La mise en œuvre libre de ces nouveaux jeux permettra au système de s’orienter ou de se réorienter comme un ensemble humain et non comme une machine. « Le changement n’est donc pas la conséquence du remplacement d’un modèle ancien par un modèle nouveau qui aurait été conçu par des sages quelconques » [1]. La rationalité technocratique prend peu en compte les contradictions du changement et l’ensemble des raisons de résistance au changement. Par conséquent, nous allons résumer les contradictions actuelles générées par le changement et observées dans un certain nombre de démarches :
- De nouveaux modes de travail, de nouvelles méthodes par Rapport à aujourd’hui, mais aucun système de reconnaissance ne valorise les équipes et les individus qui agissent pour le futur. - Il y a ceux qui décident et ceux qui agissent. Les décideurs s’éloignent du terrain et manquent de pertinence. - Comment impliquer une personne lorsque son engagement peut se solder par un licenciement, une perte de prestige ou de pouvoir (notamment lors de projets de réductions de coûts) ? - Pourquoi Anticiper par rapport à une situation qui a toujours fonctionné comme cela (démarches qualité) ? - Attention au dilemme changement imposé – autoritaire- ou changement proposé – laisser-faire- ; dans les deux cas les équipes doivent avoir une relation de partenariat avec la hiérarchie pour mettre en œuvre la décision. - Est-ce que la normalisation, l’écriture de procédures produisent du changement ? La procédure permet d’écrire ce que je fais, par conséquent il n’y a pas changement, mais si la procédure ne convient pas, pourquoi avoir écrit (énergie dépensée et temps passé en réunions et ajustements) ? Le changement et ses contradictions vont alors produire des résistances dont les raisons majeures sont les suivantes : q Des raisons psychologiques : - La peur de l’inconnu - La crainte de perdre ce que l’on possède (statut, argent, autorité, …). - La remise en cause des compétences - La préférence pour la stabilité qui engendre la sécurité q Des raisons « économiques » :
Certains changements technologiques sont perçus comme une mise au chômage.
q Des raisons sociologiques : Il est simplificateur de décrire les résistances comme précédemment. Les individus sont prêts à changer s’ils trouvent leur intérêt dans les nouveaux « jeux » qu’on leur propose. Notamment, l’élément décisif du comportement individuel réside dans le jeu de pouvoir et d’influence exercée par l’individu (existence sociale). Le changement remet en question ce jeu (il fait naître une zone d’incertitude) ; son échec ne dépend pas, comme cela est présenté dans les résolutions de problèmes, des classiques manques d’informations, routine, « irrationalité » ou aliénation des subordonnés [2]. Par ailleurs, l’individu et les groupes développent des réactions de « défense sociale » (attaque, intimidation, menaces et défis, …) et l’individu se façonne son « espace personnel », c’est à dire une zone qui l’entoure et sur laquelle il estime avoir des droits particuliers. Le changement implique alors un changement de mentalité. Pour réussir ce changement, il faut une régulation dans l’organisation, régulation que nous allons décrire à présent.
3- REGULER LE CHANGEMENT : DE L’INTENTION A L’ACTE
L’histoire de cette collectivité est caractéristique : « Nous avons mis en place une démarche de projets de services qui avaient amené des travaux de groupes avec des propositions de plans d’actions. Nous avons écrit une procédure d’évaluation et d’appréciation du personnel, réalisé des formations à l’entretien d’appréciation. Après les premiers essais, nous n’avons rien pu mettre en œuvre. Pourtant les personnels se sont impliqués et ils se sentent en situation d’échec. Nous ne savons plus quoi faire, devons-nous recommencer au début ou changer la démarche ou arrêter tout ? ».
La question que l’on doit se poser à présent porte sur les moyens pour combattre les résistances et réguler le changement. Pour cette raison, nous allons énumérer les éléments de régulation les plus rencontrés dans les organisations, en précisant que leur efficacité provient d’un mélange bien proportionné adapté au contexte, à la culture, aux valeurs, aux objectifs et aux acteurs de l’organisation.
q L’éducation et la communication sont préconisées pour diminuer la peur de l’inconnu et donc l’anxiété. q La participation et l’implication sont privilégiées dans la Planification et la mise en œuvre (temps passé important) de l’ensemble des acteurs du changement. q Le soutien et la facilitation sont recherchés pour faire face à la crainte et à l’anxiété (formation, aide, encouragement) ; d’où les fonctions d’animateur, de « faciliteur », de responsable de Projet, de leader, …. q Si l’ Enjeu du changement est suffisamment significatif pour les individus et les groupes, et si ces derniers possèdent assez de pouvoir pour y résister, la négociation et l’accord sont des moyens de réguler le changement (exemple des 35 heures, des comités d’établissement pour entériner une démarche de projet ou qualité) q Certains auteurs, dont Mucchielli, préconisent ou mettent en évidence une certaine efficacité des techniques manipulatoires, lorsque les membres du groupe résistent à la discussion et au changement, en incluant dans le groupe de prise de décision des représentants des groupes résistants au changement et en les mixant avec des compères qui vont permettre de faire une pression de conformité sur les membres déviants. En Suisse, l’introduction de la Nouvelle Gestion Publique (New Public Management) a donné lieu à la mise en place d’une commission présidée par une opposante sceptique de ces méthodes, et qui est garante du contrôle des dérives. Pour Mucchielli, si les membres du groupe se laissent manipuler et se rallient aux décisions collectives, c’est pour éviter les conflits [3]. Le pire que l’on demande aujourd’hui aux organisations et à leur personnel est d’adopter les valeurs et modèles qui servaient jusque là de repoussoir : exemple de la méthode A.B.M. de contrôle de gestion façon entreprise privée dans le secteur public ou démarche qualité pour des travailleurs sociaux. Après l’introduction du changement, nous parlons de conduite du changement qui prévoit l’existence de zones de liberté pour exprimer les comportements nouveaux (d’où les expérimentations avec des secteurs tests ou pilotes) et la valorisation des modèles socioculturels existants par des meneurs, leaders ou groupes sociaux donc des personnes reconnues. Si l’organisation est un système, elle a donc la propriété de rétablir ou transformer son équilibre en distinguant deux types de régulation : l’une spontanée (inconsciente) et l’autre volontaire (imposée ou contrôlée) en les complétant par la régulation de maintien (retour à l’équilibre du système perturbé) qui préconise la cohésion des groupes et la sécurisation des individus et la régulation de développement (transformation plus ou moins radicale du système d'équilibre) issue de la croyance en une harmonisation latente des activités économiques (marxistes et libéraux). Sous l’effet sans cesse croissant de dysfonctionnements et de changements techniques et sociaux, nous observons des ruptures d’équilibre générant de l’insécurité et de la déception et donc une « tension vers l’anomie ». Lors d’un changement, l’organisation développe une Fonction trans-régulatrice de trois types : - Orthopédique : attitude techniciste qui développe un idéal d’efficacité et qui cherche à diminuer ou éviter autant que possible les ruptures d’équilibre. Il y a adaptation et rectification par pression et diminution des résistances. - Démiurgique : attitude qui accentue les déséquilibres avec une conception affectiviste en mettant l’accent sur la spontanéité et la fulguration Critique ou créatrice. Cette attitude va à l’encontre de l’organisation et de la vision techniciste. - Maïeutique : cette attitude facilite le développement des personnes et des groupes par l’élucidation de leurs rapports au cours de situations qu’ils rencontrent (tensions, dilemmes, Contraintes institutionnelles) et explore les conflits entre les désirs et les défenses et leurs possibles issues. Cette élucidation peut comporter des apports d’informations, certaines formes de soutien et d’interprétation voire des réponses à certaines demandes. On ne rectifie pas, mais on coopère et il n’y a pas de manipulation. Il faut seulement faire attention aux attitudes projectives de l’intervenant. Cette régulation est caractéristique des échanges de pratiques à l’ANPE (nouvelle offre de services) ainsi que dans les établissements hospitaliers (accréditation, maladies nosocomiales, contrats d’objectifs) échanges pouvant déboucher sur des compléments de formation, des interventions d’experts ou la réorientation stratégique ou tactique du changement. Ce dernier type de régulation est celui préconisé en opposition à la manipulation si bien décrite par Mucchielli et qui semble si simple à mettre en œuvre comme recettes pour leader ou manager de changement [4]. La régulation est aussi une affaire de régulateur et pas seulement de processus. 4- LE CHANGEMENT NE CONNAIT PAS L’ECHEC : L’ORGANISATION APPRENANTE
Aujourd’hui, créer un changement c’est agir sur la culture, les modes de relations (fonctionnelles, hiérarchiques, informelles) afin de favoriser la flexibilité, de faire évoluer des structures, des procédures, un Savoir-faire ou des orientations d’activités qui ne conviennent plus. La fonction Ressources Humaines est donc au cœur du changement par le recrutement, la mobilité, les règles et conventions collectives, les plans sociaux, la promotion, la formation, …. Ce qui compte le plus, c’est le processus qui accompagne le changement, et non le contenu, par la reconnaissance qu’un changement a lieu, par l’identification des nouvelles règles et la recherche d’une traduction pour l’organisation, enfin par l’appropriation et la maîtrise acquise du nouveau contexte. Notre conclusion est qu’il n’y a pas d’échec du changement car dès le départ l’ensemble des acteurs sait que l’idéal d’une cohérence sans dérapage, sans erreurs, voire sans échec, est illusoire. Les meilleurs changements sont bien sûr ceux portés par le groupe, mais comme tout type d’intervention nouvelle individuelle ou collective, nous devons retenir les trois étapes fondamentales suivantes : 1. La dé-cristallisation ou dégel pour déraciner les préjugés. Le groupe ou l’individu prend conscience du besoin de changement. La sensibilisation est davantage axée sur les tâches et emplois et l’insatisfaction par rapport au fonctionnement présent. Durant cette étape, les cadres supérieurs doivent jouer un rôle important, notamment de soutien, et relier les récompenses au changement par des signes de reconnaissance, des symboles statutaires, des primes, …. 2. Le déplacement encore qualifié de transition d’un état ancien vers un état nouveau. C’est durant cette étape que nous voyons apparaître, lors de l’implantation d’un nouvel équipement ou la mise en œuvre d’un nouveau système d’évaluation, les objectifs, la communication, la structure de la transition. 3. La cristallisation. Cette étape permet de pérenniser les nouveaux comportements, de les rendre permanents et résistants à des changements futurs. A ce stade il faut un renforcement positif par le succès du dispositif et des techniques motivationnelles comme les récompenses. La communication est un outil central et doit établir un véritable plan de marketing interne. Les ressources humaines doivent travailler sur l’identité pour diminuer les angoisses. La direction doit organiser le processus de changement avec des formations managériales et une valorisation des initiatives cohérentes avec le changement. Les acteurs doivent être intégrés à l’analyse et au Diagnostic de la situation. La communication se doit d’être à la fois pédagogique, informative et promotionnelle (avec échanges). Le projet a un statut officiellement reconnu grâce à l’implication de ses dirigeants. La rétroaction est importante et le Comité de pilotage permet de négocier les dérives entre le dire et le faire réel. Pour toutes ces raisons, l’organisation est qualifiée d’apprenante et même si le changement n’aboutit pas, l’organisation aura changé dans ses rapports humains, … L’organisation devra faire attention aux : - Temps : en alternant les séquences d’assimilation et de plaisir - Communication (cf. précédemment) - Directivité : jusqu’où peut-on et doit-on aller ? - Stratégie et action : équilibrer la réflexion et l’action et conduire simultanément des actions court terme et Moyen terme - Identité des acteurs, jeu des acteurs et conflits d’intérêts possibles. L’organisation a tout intérêt d’évaluer et de reconnaître de façon individuelle ou collective les initiatives et les progrès (choix du leader, appui du groupe, …) - Statut du projet : quelle est sa légitimité ? Est-il incontournable ou est-ce un choix volontaire ? - Degré d’ Avancement de chaque sous-système de l’organisation (service, groupe, …), c’est à dire mesurer le découragement ou le rejet,…(notamment actuellement lorsque, dans le secteur public, la direction d’un établissement veut créer une culture commerciale et concurrentielle) Les changements actuels obligent à se poser un certain nombre de questions notamment au point de départ de la démarche : - Pour définir les buts et objectifs : quel métier faisons-nous ? - Pour la structure : comment divise-t-on et répartit-on le travail ? - Pour les récompenses : est-ce que des stimulants sont disponibles dans toutes les tâches nécessaires ? - Pour les mécanismes de coordination : a-t-on les mécanismes de coordination nécessaires ? - Pour les relations : comment est-ce qu’on gère les interactions et les conflits entre les gens ? - Pour le leadership : y a-t-il quelqu’un qui maintien l’équilibre entre les différents points précédents ? Quel est le style de management de l’organisation et le mécanisme de prise de décision ? L’organisation, à travers tout projet, est apprenante, même si le changement est détourné de ses objectifs de départ. Les enseignements de toute rupture d’équilibre sont intégrés (de façon explicite ou implicite) et utilisés dans les événements qui vont suivre le changement. L’organisation va améliorer non seulement les connaissances et compétences de ses membres, mais se construit comme un système d’apprentissage collectif qui apprend en permanence et se transforme pour atteindre ses objectifs. Les organisations de Services Publics sont dans cette mouvance et, lorsqu’elles se sont protégées de tout risque de manipulation, s’ouvrent à l’extérieur par la curiosité ou la veille, la formation soit reçue soit délivrée par des membres de l’organisation à d’autres organisations, les partenariats externes et l’apprentissage en équipes.
[1] Crozier et Friedberg in L’ Acteur et le système.
[2] Ces causes aboutissent rarement, lors d’études pratiques sur les résistances au changement dans l’organisation, à des solutions efficaces. [3] Cette vision est en contradiction avec les grèves SNCF qui mettent en évidence le Décalage entre les organisations signataires des accords et les équipes de terrain qui n’hésitent pas à entrer en Conflit.
[4] Nous pourrions imaginer un livre dont le titre serait : « Les 10 règles d’or pour réussir un changement Cas et exercices pratiques », et constitué de fiches techniques. |
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